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国资委简政放权列"清单" 国资监管体制改革待破局
【添加时间:2017-06-01 12:11:01】   来源:企业观察报

  5月10日,国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》(以下简称《方案》),对国资监管方式和国资委职能转变提出具体要求,旨在“加快调整优化监管职能和方式,推进国有资产监管机构职能转变,进一步提高国有资本运营和配置效率。”

  备受关注的是,《方案》特别列出43项精简的国资监管事项,包括取消事项26项,下放事项9项,授权事项8项。

  “这个文件明确了国资委作为出资人的监管权力和责任清单,43项监管事项的精简和下放标志着国企改革向前迈进了很重要的一步。放权力度应该说是目前为止所有政策文件中最大的一次。根据授权代表国务院依法履行出资人职责,专司国有资产监管,不行使社会公共管理职能,不干预企业依法行使自主经营权。”一位央企高管在接受记者采访时这样评价。

  角色定位的转变

  《方案》指出,国有资产监督机制尚不健全,国有资产监管中越位、缺位、错位问题依然存在,亟须加快调整优化监管职能和方式,推进国有资产监管机构职能转变,进一步提高国有资本运营和配置效率。

  某科技型央企的一位高管在接受记者采访时认为,越位是指超越了国资监管的职权范围,管了企业该管的事情。国资委长期把所有权、经营权、分配权一把抓,本应属于企业的经营权领域干预太多。缺位是国资监管部门没有认真履行自己的职责,没有管理好属于自己管辖的事务,也就是“失权”。错位是指国资监管部门对于自己该管的事情,却没有能力去管好,滥用权力。

  以科技型央企为例,他认为,国资委履行整合和推动科技创新职能履行不力,中央企业的技术创新体系、产业协同发展和重大科技项目缺少国资委的统一领导。数十家中央科技型企业处于放任自由发展的状态,既没有同类整合也没有进入大集团,竞争力和影响力日趋减弱。

  其实,自国资委成立以来,其定位问题一直是业界谈论的热点。业界普遍认为,过去的国资委管人、管事、管资产,管得太多太细,既是“裁判员”又是“运动员”。

  中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏在接受媒体采访时就曾表示,过去国资委定位不明确,既当出资人又当监管者,如果是出资人,那么中央就不能只有一个国资委。所以,他多次建议,国资委退出出资人的身份,只充当监管者;国资经营的任务则交给国资委下属的资产经营公司。

  “其职能定位确实需要重新进行考量和设计。因为央企已经有变化了,国家的整体战略也发生了变化,就是管理对象和领导的指引方向都有了变化,作为管理者主体和被领导者自然要跟着变化。”天津市国资委监事会董事会工作处副处长关健宏告诉记者。

  “应该说,这次的放权清单将逐渐转变国资委的角色定位。”一位国资改革专家这样评价。

  进一步简政放权

  此次《方案》特别列出精简的国资监管事项。按照“清单”要求,国资委将精简43项监管事项。其中,取消事项26项,如,国资委将不再审批中央企业子企业分红权激励方案、不再审批中央企业年金方案、不再指导中央企业内部资源整合与合作等;下放事项9项,如,将审批中央企业子企业股权激励方案等事项下放给中央企业;授权事项8项,如,将经理层成员选聘、业绩考核、薪酬管理等事项授权给董事会等。

  国家行政学院研究员张春晓认为,国资监管体系在推进简政放权,这个简政放权的方向就是从原来的“三管”,即以管资产与管人管事相结合的国有资产监管体系,往以国有资本为主体的监管方式在推进,给企业松绑,让企业更加具有市场化的运行格局。

   “最大的亮点是国资委放权和从管人、管事、管资产转变为管资本。同时,加强党的建设也是一大亮点,发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用,把方向、管大局、保落实,健全完善党建工作责任制,落实党建工作主体责任。” 一位专职副书记告诉记者。

  他认为,下放权力最大、也是对企业最大利好的应该是给中央企业放权,不再审批属于央企职权范围内的事务,真正让企业放开手脚搞经营,不再事事向“婆婆”去汇报。

  如“将中央企业所持有部分非上市股份有限公司的国有股权管理方案和股权变动事项、企业集团内部国有股东所持有上市公司股份流转、国有股东与上市公司非重大资产重组、国有股东通过证券交易系统转让一定比例或数量范围内所持有上市公司股份等事项以及中央企业子企业股权激励方案的审批权限”等下放给中央企业。从而使中央企业真正可以行权职权,层层落实责任,确保国有资产保值增值。同时,也将地方国有上市公司的国有股权管理事项的审批权限下放给省级国资委。

  政策落实任重道远

  5月,国务院办公厅相继出台了几个重要文件。比如,就在《方案》转发前一周,国务院办公厅发布了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》。

  在中国企业研究院首席研究员李锦看来,两文件对比,后一个文件更重要。从内容上看,是国资改革引领国企改革;从过程来看,这是落实,也是说由顶层设计到落地,开始拉开“政策落地”的大幕。根据《方案》,国资委将精简43项监管事项,其中取消事项26项、下放事项9项、授权事项8项。这些事项都是为了放宽国企的经营权,有助于简化审批程序,激发企业活力。这些权限的精简,实是改革之举。

  不少央企人士表示,国资委此次放权和从管人、管事、管资产转变为管资本是一大重要举措,但在操作过程中会遇到很多挑战。

  一是作为承接管资本重要职能的国有资本投资、运营公司能否实现预期的功能定位。这需要尽快搭建组织框架、完善职能配置、建立运行机制,承接国资委管资本的职能要求,这是国资委职能转变的重要保障。

  二是减少对企业经营事务的审批管理后,如何加强中央企业的监管。“比如,取消对央企内部改制重组的直接管理,不再直接规范上市公司国有股东行为,取消中央企业年金方案、中央企业子企业分红权激励方案审批后,作为国资委,如何重点加强事后备案和规范指导?如何推动中央企业严格遵守证券监管规定?这些问题和领域将会是下一阶段的国资委履行出资人管理和监督职能的重点方面。”有央企高管指出。

  三是落实董事会职权试点工作任重道远。方案提出将出资人的部分权力授权试点企业董事会,行使经理层成员选聘、业绩考核、薪酬管理的职权。但从目前试点的情况看,一是试点户数偏少,目前还不具有普遍推广的条件;二是授权事项属于国资委重要的出资人权限,且分布在多个部门,协调难度较大。如何在大多数实行董事会制度的中央企业中真正发挥企业董事会的决策作用,可能将会是此次方案实施过程中最无定数的一项。

  “从文中的内容看,我个人认为,国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案,标题似乎应改为国务院国资委简政放权的工作方案。”关健宏坦言,从简政放权的角度讲,43项清单都没问题。但从实现管资本为主的职能转变的角度看,有些权力,国资委只能加强不能削弱。甚至有些权力还要从企业拿上来,比如重组整合权。

  他认为,国资委作为出资人,会从更有利于资本长远收益或是实现资本收益最大化的角度来推进企业之间的重组整合。由于中国的国有企业经营者本身(主要是指董事会成员)不是企业的股份持有者,不同于国外的大企业,董事会成员都是出资人代表,所以,中国的国有企业经营者更会从维护自己的眼前利益、维护自己的既得利益的角度去看待重组与整合。换言之,不会也不可能为了资本的可持续存续而伤费脑力。所以,国资委要强化管资本的权力。

  放权时间表须因“企”制宜

  有专家认为,当前,国资国企改革进入深水区,很多棘手的问题已经在改革过程中显露出来,甚至出现阻力和反面的声音。这个方案的出台,无疑给深化国有企业改革又打了一剂强心针,改革的车轮正义无反顾地向前推进。至于落实方案,国资委实际上是有时空上的规划和操作上的布局的。

  方案提出:“要坚持试点先行,结合企业实际,继续推进简政放权、放管结合、优化服务改革,分类放权、分步实施,确保放得下、接得住、管得好。要积极适应职能转变要求,及时清理完善涉及的国有资产监管法规和政策文件。”

  “可见国资委在方案推进过程中,是本着试点先行、先易后难、分步实施的原则推进的。我认为国资委本身推进这个方案一定是有一个时间表和路线图的,只不过是公不公开的问题或者是什么时候公开的问题。”上述专家认为,国资委精简的43项国资监管事项,每一项都是经过慎重研究并经中央批准的,实际上哪项都需要尽快取消或者下放,没有重要性的先后,只有解决难易的问题。

  “所以,我认为,还是要分清难易,把目前能解决的事项尽快解决。该取消的立刻取消,该下放给中央企业的立刻下放。同时,加快中央企业的试点工作,扩大试点的范围,成熟一个推广一个,争取2〜3年内完成方案提出的各项职责下放目标。”专家建议,在取消和下放职能的同时,国资委要充分发挥三个新设监督局的监督职能,在职权下放后组织开展国有资产重大调查,提出相关责任追究的意见建议,与监事会互相配合形成监督工作完整闭环。

  此次方案的出台完善了以管资本为主的监管体制改革,这个方案同时要与以建立现代企业制度为核心的公司制改革,以混合所有制为核心的产权改革同时发力,互为呼应,互相促进,只有国资国企改革的这三大板块实现良性互动,深化改革才能真正实现质的突破和飞跃。

  关健宏认为,权力的下放,一定是需要一个过程的。这个过程的长短,取决于国家的决心和国资委自身的毅力。从国家整体战略的角度,这个时间表应该因企制宜。企业自主性更大是必然趋势,但央企具有许多特殊性和复杂性,不好一概而论,否则,就是对国家和人民不负责任。放得过快,很可能会造成国有资产流失,放得过慢,又影响了企业成为真正意义上市场主体者地位的确定。
  
 

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