剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，是深化国有企业改革的基础性工作，也被列为国企十项改革试点的重要内容。

6月12日，国资委、民政部、财政部、住建部联合印发《关于国有企业办市政、社区管理等职能分离移交的指导意见》（以下简称《意见》），明确将与主业发展方向不符的国有企业管理的市政设施、职工家属区的社区管理等职能移交地方政府负责，2017年底前完成。

业内人士指出，这是继2016年出台《国务院关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》和《关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作的指导意见》两个文件之后，又一个关于加快剥离国企办社会职能工作的重要文件。这将加快减轻企业负担，进一步深化国企改革。但同时也将面临资金压力、社会承接能力、政策指导等方面的难题。

国企背负沉重包袱

所谓国企办社会，是指国企建立和兴办了一些与企业生产经营没有直接联系的机构和设施，承担了生产前生产后服务和职工生活、福利、社会保障等社会职能，既包括企业的后勤部分，又包括企业的公益性事务。如企业办学、办医院、办幼儿园等。此外，企业还承担离退休人员、公共设施建设，甚至包括一些政府行政管理职能（如公、检、法及市场管理）等等。

国资委研究中心一位业内人士曾这样评价，国企办社会是围绕新中国工业体系建立过程中的一个必然产物。在计划经济时期，这种方式对工业的发展起了很大的帮助作用。计划经济时代，中国的工业相对落后，需要大力发展工业。工业与城市密切相关，所以往往一个企业或一个项目兴起的同时，一个城市就兴起了。

在计划经济的特定时期，国企办社会，对企业提高职工积极性、稳定职工队伍、改善职工生活、提高生产积极性，特别是对企业促进生产发展和国民经济做出了突出贡献。而随着市场经济时代的到来，国企办社会的负面因素开始显山露水。由于这些职能机构只是从职工的生活福利出发，不考虑经济效益问题，因此，它们几乎创造不了经济效益。以效率为核心的市场经济，不容许国企带着沉重的历史包袱前行。这不仅占用了企业的财力和物力，降低了营利能力，不利于资源的优化配置，而且影响了国企的科学决策。

“因为这些问题的存在，国有企业还不能完全平等地参与市场竞争。”国资委副秘书长彭华岗也曾在媒体上这样评价。
 
因此，国企要成为市场竞争的主体，必须解决历史遗留问题。通过剥离办社会减轻企业负担，为国企平等参与市场竞争创造良好条件。

过去，国资委多次提到剥离企业办社会难题。按照国家的政策，国有企业要进行市场化改革，离退休的职工应该交给社会，交给地方政府。但由于诸多的原因，国有企业市场化改革还没有到位，导致很多应该政府和社会承担的成本也都“沉淀”在国有企业。

不仅是国资委，具有亲身经历的各中央企业对于历史遗留问题带来的影响亦是苦不堪言。几乎每一个从计划经济时代走来的央企都面临着同样的问题。

曾有央企高管向记者表示：“这是一个漫长的过程，我们也在为解决历史遗留问题而头疼。”

他认为，现在央企还有很多医院、学校等社会机构。同时，国有企业还有大量的离退休职工。几十年来，这些离退休职工为国家的发展，为国有企业的发展，起到了积极的作用，不可能丢下不管。为解决这些历史遗留问题，必然会花费巨大的改革成本。但如果企业不甩掉包袱，就无法公平参与市场竞争。

过去工作困难重重

国企要在市场经济中前行，就必须甩掉“办社会”这个包袱。实际上，央企比其他企业更加清醒地意识到解决历史遗留问题的重要性。

国资委成立伊始，就逐步着手对央企“甩包袱”采取了一系列行动。据了解，早在2004年3月，国务院办公厅就正式下发了《关于中央企业分离办社会职能试点工作有关问题的通知》，对中石油、中石化、东风汽车3家央企附属医院和社区等办社会职能机构进行分离。

按照当时的说法，选择这3户企业，“因为这3户占了中央直属企业支出的70%，占了全部中央企业办社会支出的37%，更具有典型性”。2005年1月，国务院又对中核工业等74家央企的中小学校和公检法等职能单位进行剥离。

“这些年的剥离工作取得了一定成效，但是没有彻底剥离干净。”国资委研究中心相关人士认为，剥离的困难并非简单下达一个文件就能解决，其中的复杂程度远远超出了当初的预想。曾经有一个石油企业在剥离学校职能时就出现过负面影响。在剥离过程中，由于政策的不健全或者操作的困难大而导致员工负面情绪高涨。

在实际操作过程中，国企遇到的形形色色的主观或者客观上的剥离困难远不止此。

一方面，几十年来长期积累的负担太过沉重，过去这些年的剥离改革虽然势头很猛，但取得的成果相对于巨大的存量来说就不太显著。比如各种长期积累的离退休人员管理、困难群体帮扶等负担还是很重。

另一方面，国企剥离困难更有其接收方面的客观原因。显而易见的是，国企办社会职能机构并不能产生多少经济效益，反而占用与耗费企业大量的生产经营资金。有业内人士认为，这些社会职能机构就像是烫手的山芋。国企把这些社会职能机构剥离后抛给地方，尽管可以大大减轻企业的经济“包袱”，但无疑会将一些社会矛盾与经济负担传递给地方政府。

“一些地方政府当然不情愿接手，这就使得央企剥离难度增加。在此情形下，央企只能继续背负这一沉重负担。”所以，有学者和媒体认为，央企办社会职能机构其实是央企践行企业社会责任的一种表现。

此外，主观情绪也是一个重要因素。强烈的企业情结和明显的待遇差异，让很多国企职工对于进入社会抱有较强的抵触情绪。

华东政法学院教授、中国劳动法学研究会副会长董保华认为，在我国计划经济体制下，企业并不是经济组织，而是安置单位，是国家整合与控制的中介，因此企业办社会成为普遍现象。每个企业都是一个小社会，企业为职工提供“从摇篮到坟墓”的一揽子福利。

“原来企业办社会，承担了大量的社会职能，看病有职工医院，上学有子弟小学，作为老百姓最大的两项生活支出，全部由企业负担，老百姓后顾之忧少，压力小。”一位央企职工的话，代表了广大职工的心声。

剥离进程加快

尽管剥离国企办社会职能面临不少难题，但值得关注的是，近两年，国企剥离办社会职能的进程明显加快。

2016年2月，国企改革十项试点方案公布，剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题试点在列。彼时，国资委相关人士对此作出解读：目前，国有企业仍存在大量办社会职能和历史遗留问题。只有彻底解决这些问题，国有企业才能轻装上阵、建立市场化的优胜劣汰机制、公平参与市场竞争。因此，计划选择2至3户中央企业整体推进所办教育机构深化改革试点，选择2至3个城市开展国有企业退休人员社会化管理试点。

随后，《国务院关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》等几个重要文件出台。并专门成立剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题专项小组。

近半年来，专项小组先后赴天津、山东、湖南、湖北等地调研剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作。各地方国资委关于加快剥离企业办社会职能的指导文件纷纷出台。

除了地方，还有对央企的调研。2月16日、17日，剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题专项小组办公室主任、国资委党委委员、总会计师沈莹一行分别赴中国石油、中国石化调研。
据了解，中国石油承担的剥离办社会职能工作任务共涉及居民132万户，中国石化承担的分离任务共涉及居民80余万户，两家企业“三供一业”分离移交工作任务量占全部中央企业任务总量的1/3。

按照相关文件的要求，国企“三供一业”分离移交工作去年开始在全国全面推进，目标是在2018年年底前基本完成。2019年起国企不得再以任何方式为“三供一业”承担相关费用，不得在工资福利外对“三供一业”进行补贴。今年国企剥离办社会职能的重点则是国企办市政、社区管理等职能被剥离移交。

3月29?30日，国务院国资委、财政部共同举办剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作培训，部署2017年剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作。

国务院国资委副主任孟建民指出，党中央、国务院高度重视剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，习近平总书记连续三年在中央经济工作会议上作出重要指示，要求加快解决国有企业办社会负担和历史遗留问题。李克强总理在近年的《政府工作报告》多次作出部署。马凯副总理、王勇国务委员等中央领导同志多次主持召开会议专题研究，提出明确要求。剥离办社会职能和解决历史遗留问题是深化国有企业改革的基础性工作，也是市场经济条件下理顺政府与企业关系的客观要求。

国务院国资委总会计师沈莹在通报2016年工作进展情况和2017年工作计划安排中，明确2017年目标任务是“三供一业”分离移交取得阶段性成效，力争到年底完成分离移交或签订协议的达到70%，其中供电设施分离移交达到80%；基本完成企业办市政社区管理等职能分离移交和消防机构分类处理，企业办教育医疗机构深化改革取得积极进展；退休人员社会化管理在试点城市取得突破。

难题有望破解

陆续出台的相关文件，密集的调研行动，都显示了国资委破解国企办社会之困的决心。

比如，国资委一方面研究制定有关政策措施，集中力量解决分离国有企业办社会职能、离退休人员社会管理等问题。另一方面多渠道筹措资金，加大国有资本经营预算用于解决国有企业历史遗留问题的力度。此外，国资委还要求企业研究解决职工关心的实际问题，妥善安置转岗职工，做好职工技能培训和再就业工作，确保企业和社会稳定。

相对于国资委的政策声音，央企的改革意愿更为迫切。加强央企与地方政府的战略合作，本身起着相辅相成的作用。一方面，央企剥离办社会职能机构，需要地方政府的支持；另一方面，央企放下包袱，提高竞争力，对增加当地就业、创造税收发挥重要作用。

有企业高管表示，希望政策的可行性更强一些。例如，政府如何在政策设计、在预算安排上来彻底解决这个问题，使得国企与民企、外企的竞争更加公平合理。据该高管透露，自己所在企业的剥离工作进程较慢，因为实际操作仍然存在一些难题。

还有的企业职工希望国资委和地方政府相互协调，根据不同企业情况，出台指导细则，使企业与政府的对接更加顺畅。比如，地方政府在接手央企办社会职能机构时，合理解决职工生活、福利等方面的问题，防止因剥离措施不当而引发社会问题。

中国企业改革研究院首席研究员李锦认为，企业办社会职能移交是一项复杂的系统工程。国企办市政等职能年底前分离面临资金和人员安置两大难题。从资金来源，“三供一业”等移交费用巨大，需要积极探索市场化的资金筹集渠道，例如，引入社会资本，办社会职能对部分国企来说可能是包袱，但对很多民资企业来说有一部分却是好的资产、好的业务，都有意愿进入。 因此，民企接受国企办社会职能是个机会。